Piano di riequilibrio finanziario: il Comune di Modica condannato dalla Corte dei conti

05 Lug 2017 07:48

1.  
Antefatto

 Tempo fa ebbi modo di dire al sindaco che la
rimodulazione del Piano di riequilibrio andava approvata, in base alle leggi
vigenti, dal Consiglio entro il 30 settembre 2016. Lui se n’è dimenticato e,
all’ultimo momento, molto sportivamente, ha stabilito che poteva essere
affrontata dalla Giunta. La scorciatoia fu bocciata dalla Corte dei conti,
Sezione di controllo per la Sicilia, che dichiarò, con delibera n. 70/2017, di
non poter procedere all’esame della rimodulazione perché giuridicamente
inesistente. Non si diede vinto e presentò ricorso alle sovraordinate Sezioni
riunite della Corte dei conti. Gli scrissi che non era il caso di una siffatta
iniziativa, ché avrebbe costituito sperpero di tempo e di danaro, ma lui è
andato dritto per la sua strada. Oggi abbiamo la Sentenza. La n. 19 del 3
luglio 2017 che gli dà torto su tutti i fronti. Non un solo argomento della sua
difesa è rimasto in piedi. E, tuttavia, lei, ha già scritto un comunicato col
quale si fa ragione anche della sconfitta. E’ un vero piacere confrontarsi con
una persona cosìffatta, non c’è che dire. Dice che la Corte dei conti ha sì
respinto il ricorso del Comune, ma che in tale rigetto egli trova la sua
vittoria, perché «le Sezioni Riunite, per la prima volta, sanciscono la piena
autonomia ed alterità tra il piano di riequilibrio ed il recupero delle quote
di maggior disavanzo derivante dal riaccertamento straordinario». Il piano di
riequilibrio, conclude «resta (…) pienamente valido, mentre per le sue quote
di maggior disavanzo da riaccertamento straordinario valgono e varranno gli
strumenti di recupero trentennale ad hoc stabiliti dal legislatore». Ma allora,
mi chiedo, si è battuto per perdere? Non posso nascondere che questo suo dire
mi colpisce proprio al centro dell’intelletto. Come una stanga sulla fronte. E
mentre proseguo nella lettura, per capir meglio: «Fermo restando che l’Ente valuterà
se proseguire nell’iter giudiziario intrapreso», torno a domandarmi: il
sindaco, ha vinto o ha perso?

2.  
Prima parte: le argomentazioni della difesa

L’amministrazione comunale ha presentato un
ricorso in cui sostiene che:

1°. la Giunta può sostituirsi al Consiglio;

2°. il Consiglio è libero di ratificare,
nelle materie di propria competenza, quello che gli pare (non sostiene
esattamente questo, ma la perifrasi ci sta tutta);

3°. anche se l’atto di approvazione di Giunta
fosse illegittimo, la Corte dei conti non avrebbe il potere di disapplicarlo.
Non solo, ma non avrebbe nemmeno il potere, non di dichiararne, ma di
accertarne, la illegittimità;

4°. il termine entro cui il Consiglio avrebbe
dovuto adottare la rimodulazione, ossia il 30 settembre 2016, non andava
considerato perentorio, ma solo ordinatorio;

5°. la Corte dei conti ha agito in difetto o,
che è lo stesso, senza la previa istruttoria della rimodulazione da parte della
Commissione ministeriale sulla stabilità finanziaria degli enti locali.

In estrema sintesi il Comune ha chiesto che
la delibera n. 70/2017 fosse annullata.

3.  
Seconda parte: le argomentazioni del Procuratore Generale

Il Procuratore Generale ha svolto il suo
ministero di accusatore in modo quasi scientifico.

Sul primo punto ha dichiarato che la Giunta
può sostituirsi al Consiglio solo ed esclusivamente nei casi espressamente
previsti dalla legge. Di rimando il Consiglio può ratificare un atto della
Giunta se l’intervento di questa, in sua sostituzione, è contemplato dalla
legge.

Non mi pare, parla ancora il Procuratore, che
la Corte dei conti abbia disapplicato o inteso disapplicare l’atto di
approvazione della Giunta. Di fatto non ne ha dichiarato la nullità, né lo ha
revocato: si è semplicemente limitata a verificare la sussistenza dei
presupposti della rimodulazione. Il Piano di riequilibrio può considerarsi
giuridicamente rimodulato? si è domandata. E la risposta è stata negativa,
perché la sua rimodulazione è di esclusiva competenza del Consiglio. La Corte
ha solo constatato che la rimodulazione ricevuta non era sottoscritta dal
Consiglio. Non ha disapplicato l’atto di approvazione della Giunta, né ha
dichiarato la sua illegittimità. Per il lettore non molto esperto preciso che
questa argomentazione si fonda sul convincimento diffuso che la Corte dei conti
non abbia il potere di disapplicare un atto amministrativo, di annullarlo o di
dichiararne la illegittimità. Tale potere, secondo una giurisprudenza comunque
in evoluzione, spetterebbe esclusivamente al giudice amministrativo.

Sul quarto punto, se il 30 settembre 2016
costituisse un termine perentorio o solo ordinatorio, ha svolto un ragionamento
lineare. Il termine va considerato perentorio in ragione della «esigenza di
definire con certezza e tempestività i programmi di risanamento degli enti e di
consentirne  la valutazione a un organo
magistratuale ai fini della tutela di superiori interessi finanziari pubblici»
(Corte dei conti, Sentenza 19/2017, pag.
8, quinto capoverso).

Sul rilievo secondo cui la Corte avrebbe
emesso la deliberazione n. 70 senza la previa istruttoria della Commissione
ministeriale per la stabilità finanziaria degli enti locali, il Procuratore ha
precisato che, per giurisprudenza consolidata, l’istruttoria ministeriale è
necessaria solo per i Piani da adottare ex novo e non per le loro rimodulazioni. In breve,
l’istruttoria ministeriale è necessaria solo per i Piani di nuova adozione; per
quelli già adottati, la (proposta di) rimodulazione va sottoposta direttamente
alla Corte dei conti.

4.   Terza parte: le argomentazioni delle Sezioni
riunite

Si discute se la pronuncia della Corte dei
conti possa chiamarsi sentenza. In barba a questa dubbiezza mi piace chiamarla
così perché promana da persone coscienti, studiose e che bruciano la vita comparando
atti e schemi razionali.

Secondo la Corte il termine del 30 settembre
2016 va considerato perentorio e produttivo, ove inosservato, della decadenza
dal diritto a rimodulare il Piano di riequilibrio. Il Comune sostiene che non
lo sia ma, se ci si riflette un attimo su un fatto storico, si capisce bene
perché va qualificato perentorio. Storicamente il termine per la rimodulazione
del Piano di riequilibrio scadeva il 30 giugno 2016; con successiva norma, il
legislatore ha ritenuto opportuno spostarlo al 30 settembre dello stesso anno.
Ora, si domanda la Corte, se fosse stato ordinatorio, ossia se il suo mancato
rispetto non avesse comportato alcuna decadenza, perché si sarebbe dovuto
spostare? Se decorso il 30 giugno nell’inerzia sai poteva continuare a rinviare
la rimodulazione sine die, che senso avrebbe avuto fissare un termine? E di
converso: per quale ragione si sarebbe dovuto spostare dal 30 giugno al 30
settembre?

Anche sulla possibilità che la Giunta si
sostituisca al Consiglio la pronuncia è chiara: in base all’articolo 243 bis,
commi 1 e 5, del Tuel, sia la deliberazione di ricorso alla procedura di
riequilibrio, sia la deliberazione di adozione di uno specifico Piano di
riequilibrio spettano al Consiglio comunale; lo stesso vale, di conseguenza,
per le ipotesi di rimodulazione o di riformulazione in quanto modificative di
piani di riequilibrio già adottati dall’organo consiliare (Sent. n. 19/2017,
pag. 14); in base all’articolo 42, comma 2, lett. b, del Tuel, i piani
finanziari sono tassativamente attribuiti
alla competenza esclusiva del Consiglio. Non solo: si specifica che le deliberazioni di competenza del Consiglio non
possono essere adottate in via d’urgenza da altri organi del Comune, salvo
il caso di variazioni di bilancio, adottabili espressamente dalla Giunta. La
stessa esclusività è sancita all’articolo 3, comma 8, del D. lgs. n. 118/2011,
al fine di fissare le modalità di ripiano dell’eventuale maggior disavanzo
derivante dagli accertamenti straordinari dei residui, ancor che effettuate dalla
Giunta in occasione dell’avvio del nuovo sistema di armonizzazione contabile
(Sent., pag. 14, quinto capoverso).

In conseguenza la Corte dei conti in Sezioni
Riunite «reputa che non spettava alla Giunta procedere all’operazione di
rimodulazione del piano di riequilibrio finanziario, ma al Consiglio comunale
che doveva provvedervi nei termini perentori fissati dal legislatore».

Più articolata è la decisione in merito alla
possibilità di ratifica del Consiglio di un atto annullabile. Si dovrebbe
parlare, più propriamente, di «convalida». L’articolo 21 nonies della
legge 241/1990 prevede che la convalida possa avvenire, ma a condizione che
sussistano ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. Non è
possibile, nel caso in esame, accedere a questo trattamento, poiché non
sussiste l’interesse pubblico, specialmente se si ha riguardo alla inerzia
(dalle nostre parti si direbbe strafottenza) dell’Amministrazione nel provocare
la pronuncia del Collegio dei revisori (Sentenza n. 19/2017, pag. 18, quinto
capoverso).

Non sussiste, infine, il difetto di
istruttoria da parte della Commissione ministeriale per la stabilità
finanziaria degli enti locali, considerato che, come chiarito dalla Sezione
delle Autonomie, la proposta di rimodulazione va presentata direttamente alla
pertinente Sezione regionale di controllo. In tal senso si distingue, come già
detto, tra Proposta di rimodulazione e Proposta di riformulazione di un piano
finanziario (Sentenza n. 19/2017, pag. 18, ultimo capoverso e pag. 19).

Il ricorso, per tanto, sulla base di tutte le
argomentazioni sviluppate e in conformità alle conclusioni della Procura
generale, è stato respinto in quanto infondato e quindi, per l’effetto, si
conferma la deliberazione n. 70/2017 della Sezione di controllo per la Regione
siciliana.

5.  
Conclusioni

Non tutte le argomentazioni formulate in
Sentenza possono ridursi a questa estrema sintesi, ma non può sfuggire che a
cagionare la delibera di Giunta in luogo del Consiglio, la delibera n. 70/2017
della Corte dei conti, il ricorso contro la deliberazione n. 70/2017 e il
séguito a venire, sia stata la superficialità con cui il sindaco Abbate tratta
il governo della città. Ha voluto ignorare le leggi che gli impedivano e
impediscono di sostituirsi al Consiglio e, per eccesso opposto, ha voluto
questo ricorso, oggi perduto. Altro non riesco a dire. Occorre solo plaudire a
questa Corte dei conti che riesce a svolgere il proprio lavoro in un mare che
brontola senza sosta e promette continuamente tempesta.